Ofschoon de Duitsers zich over de betekenis van de NSB weinig illusies maakten, waren zij wel op haar aangewezen als hun voornaamste reservoir van betrouwbare handlangers op bestuursposten. De meeste Nederlandse provincies werden in de loop van de bezettingstijd opgescheept met een "foute" commissaris. Gelderland was, althans tot september 1944, één van de drie gewesten met een vooroorlogse commissaris, mr. S. baron van Heemstra. Deze omstandigheid zal er stellig toe hebben bijgedragen dat ook de burgemeester van Arnhem, H.P.J. Bloemers, die sinds 1934 in functie was, tot midden 1944 is aangebleven, ondanks de dilemma's waarvoor de toenemende Duitse druk hem plaatste. Een "goede" commissaris was immers de voornaamste steun en toeverlaat voor de "goede" burgemeester in oorlogstijd. Wel had de Regering in 1937 "Aanwijzingen" voor bestuursorganen en overheidspersoneel opgesteld voor het geval van een vijandelijke inval of bezetting, maar vooroorlogse richtlijnen boden nauwelijks n
og houvast voor de omgang met een regime dat de traditionele normen verachtte. Nadere preciseringen van de Regering in Londen uit 1943 en '44 konden de onduidelijkheid verminderen, maar niet wegnemen. Vgl. Van Iddekinge, BM Gelre, LXXVIII, p. 196, en Van Heusden en Van den Heuvel, Het pijnlijk herstel, p. 24. De tekst van de in 1938 aan de burgemeester toegezonden "Aanwijzingen" is te vinden in het Kabinetsarchief van de Burgemeester van Arnhem, nr. 1247.

Net als andere "goede" bestuurders moest de burgemeester dus voortdurend bij zichzelf te rade gaan welke vormen van samenwerking de vijand krachtens de capitulatie van mei '40 en het Landoorlogsreglement kon verlangen en wat voor een Nederlander of ook gewoon voor een fatsoenlijk mens niet meer aanvaardbaar was. In de loop van de oorlog werd dit soort keuzes steeds vaker gecompliceerd door het risico dat de bezetter gebrek aan medewerking zou uitleggen als "sabotage". In zo'n geval dreigde hij al gauw met represailles, hetzij tegen de direct betrokkenen, hetzij tegen de plaatselijke bevolking. Op die manier kon een "goede" keuze desastreuze gevolgen hebben. Aftreden, hoe principieel als keuze ook, werd door de "Aanwijzingen" niet aangemoedigd, waarbij nog kwam dat de "goede" burgemeester door zijn vertrek niet alleen de ingezetenen van zijn gemeente, maar ook zijn ambtenaren vrijwel zeker zou overleveren aan een "foute" opvolger. Vgl. J. in 't Veld, De Gemeenten, in: Onderdrukk
ing en Verzet. Nederland in oorlogstijd, deel 1, Arnhem-Amsterdam, z.j., p. 444 e.v. en Van Heusden en Van den Heuvel, Het pijnlijk herstel, p. 25 e.v.