In de eerste bezettingsjaren kon menig Nederlander, zeker op het platteland, min of meer de illusie koesteren dat de revolutie van bovenaf aan hem voorbij zou gaan. In veel opzichten had het dagelijks leven ondanks het aanbreken van een nationaal-socialistische "Nieuwe Tijd" zijn gewone loop hernomen. Voor hun doen gingen de Nazi's in Nederland omzichtig te werk, zolang ze daar heil in zagen.

Toch had de nagestreefde "gelijkschakeling" gevolgen voor het openbaar leven en met name voor de rechtszekerheid. Het steeds verontrustender antisemitisme was daarvan het weerzinwekkendste, maar niet het enige voorbeeld. De samenleving verwijderde zich meer en meer van het vertrouwde vooroorlogse bestel. Naarmate de nationaal-socialisten dat verder uitholden, ontnamen ze de Nederlander steeds meer houvast; dit ondanks de geruststellende verklaringen bij de ambtsaanvaarding van de Rijkscommissaris.

Nederlandse bestuurders en ambtenaren werden natuurlijk bij uitstek met de consequenties van de "Nieuwe Tijd" geconfronteerd. De medewerking die werd geëist en de morele aspecten die dat had, hingen uiteraard in de eerste plaats samen met ieders werkkring en positie.

Vestiging van een nationaal-socialistische maatschappij betekende op bestuurlijk gebied invoering van het "leidersbeginsel", dat wil zeggen eenhoofdig gezag op ieder niveau. De drager van zulk gezag bezat enerzijds tegenover de burger vergaande bevoegdheden, maar was anderzijds volledig ondergeschikt aan zijn naast-hogere en verdere superieuren. Karakteristiek voor dit bestel was de "ge(vol)machtigde", iemand met gedelegeerde bevoegdheden in een bepaald territorium of op een bepaald terrein van bestuur.

De vooroorlogse Nederlandse ambtenaar was gewend aan een duidelijke hiërarchie. Het leidersbeginsel formuleerde de ondergeschiktheid weliswaar krasser en rauwer dan men hier gewend was, doch vergde van de ambtelijk organisatie als zodanig geen grote aanpassingen.

Anders lag het met de politieke instellingen. Ruim een eeuw lang had Nederland een parlementair regeringsstelsel gekend, sinds goed twintig jaar bovendien algemeen kiesrecht. Maar voor gekozen bestuurscolleges was in de Nieuwe Orde geen plaats, niet voor een parlement en evenmin voor provinciale staten of gemeenteraden. De beide Kamers van de Staten-Generaal werden in juni 1940 op non-actief gesteld, de provinciale en gemeentelijke colleges op 1 september 1941, bij de zogenaamde Achtste Verordening van de Rijkscommissaris. Hoewel men formeel niet kan spreken van opheffing, kwam het daar wel op neer. Verordeningenblad 1940, nr. 22, p. 54; idem, 1941, nr. 152, p. 637, de Achtste Verordening betreffende bijzondere maatregelen op administratiefrechtelijk gebied, van 11 augustus, uitgegeven op 12 augustus en in werking tredend op 1 september 1941.

Op het hoogste bestuurlijk niveau werd Rijkscommissaris Seyss-Inquart bijgestaan door vier commissarissen- generaal. Zij waren dus de tegenhangers van de Nederlandse departementshoofden, de secretarissen-generaal, die de taak van de naar Londen uitgeweken ministers waarnamen. In de provincies werd de Rijkscommissaris vertegenwoordigd door zijn gevolmachtigden, "Beauftragte des Reichskommissars", met hun eigen bestuursapparaat. De werkzaamheden van de commissaris der Koningin, sinds eind juli 1940 commissaris in de Provincie geheten L. de Jong, Het Koninkrijk der Nederlanden in de Tweede Wereldoorlog, deel 4, 's-Gravenhage, 1972, p. 158-159., waren door het uitvallen van Provinciale Staten sterk uitgebreid. Gedeputeerden waren gedegradeerd tot zijn adviseurs.

Een overeenkomstige situatie ontstond per 1 september 1941 in de gemeenten, al werd op dit niveau dan ook geen Duits burgerlijk bestuur ingesteld. Door het wegvallen van de Raad en van het College van Burgemeester en Wethouders was ook de taak van de burgemeester veel omvangrijker geworden. De wethouders waren nu zijn adviseurs, met de status van gemeente-ambtenaar. Burgemeesters dienden ten minste twee van dergelijke assistenten te benoemen en mochten, indien nodig, gaan tot een aantal van zes. Behalve in "wethouders" voorzag de Achtste Verordening ook in een klein college van "raadslieden" als surrogaat-gemeenteraad. Zij zouden door de burgemeester worden benoemd uit "de gezamenlijke volksgenooten, die ingezetenen der gemeente zijn". Alleen in bijzondere gevallen mochten de aangewezenen voor de eer bedanken. Tot daadwerkelijke instelling van deze vederlichte vorm van volksvertegenwoordiging, die niet mocht stemmen, laat staan beslissen, is het nooit gekomen.

Hetzelfde leidersbeginsel dat de burgemeester enerzijds met zoveel bevoegdheden had opgezadeld, ontnam hem anderzijds tegenover Provincie en Rijk vrijwel elke zelfstandigheid. Zijn gezag oefende hij in veel sterkere mate dan voorheen uit onder het toezicht van een superieur, de commissaris der Provincie. Het Duitse toezicht op de gemeenten werd uitgeoefend door de Generalkommissar für Verwaltung und Justiz (Bestuur en Justitie) en, voorzover het de politie betrof, door de Höhere SS- und Polizeiführer. De zeggenschap van de burgemeester over de politie was trouwens voornamelijk nog theoretisch. Verordeningenblad 1940, nr. 4, p. 13. Zie ook Van Heusden en Van den Heuvel, Het pijnlijk herstel, p. 21 en, voor de politie, p. 2 en 11.